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Sylvera Artículo 6 y « CORSIA »: contenido exclusivo de Hub
Los mercados de carbono llevan décadas existiendo, pero el mercado de créditos autorizados y contabilizados por los gobiernos nacionales es algo nuevo. Su existencia, legitimidad e integridad dependen de un único factor: la presentación de informes a nivel nacional.
De acuerdo con las directrices destinadas a las Partes del Acuerdo de París (gobiernos nacionales) que participan en los mercados internacionales de carbono, estas pueden optar por autorizar el uso de créditos de carbono para alcanzar un objetivo de emisiones distinto al suyo propio. Al hacerlo, se comprometen a aplicar los ajustes correspondientes (CA), es decir, a volver a incluir las reducciones o absorciones de gases de efecto invernadero autorizadas en su balance nacional de emisiones, de modo que no se contabilicen por duplicado tanto para el objetivo del país de acogida como para otro objetivo.
Pero una CA solo es tan real como los informes que la respaldan. Consignar este compromiso en una carta de autorización (LoA) no es más que el comienzo de lo que se convertirá en una década o más de requisitos nacionales de seguimiento, contabilidad y presentación de informes, tanto a nivel nacional como en el marco del Acuerdo de París.
Entre quienes se adentran en este territorio verdaderamente nuevo se encuentran los países anfitriones que emiten cartas de autorización (LoA); las compañías aéreas que se preparan para cumplir con CORSIAel Plan de Compensación y Reducción de Emisiones de Carbono para la Aviación Internacional —una medida de control de emisiones a nivel sectorial que funciona en paralelo al Acuerdo de París—; los Estados que utilizan créditos autorizados para cumplir sus objetivos del Acuerdo de París; y los inversores que respaldan proyectos de carbono.
Para muchos países de acogida, los informes que deben presentar para cumplir con las directrices del artículo 6.2 superan con creces la complejidad de cualquier requisito de información anterior exigido a los países en desarrollo. Los responsables de la lucha contra el cambio climático —que pueden carecer de economistas o especialistas en modelización en sus propias filas— se enfrentan a preguntas como: «¿Cuántos créditos podemos permitirnos transferir y seguir cumpliendo nuestro objetivo?» O bien: «¿Podemos reducir las emisiones de esta fuente sin inversión extranjera directa?»
En este ámbito, el aprendizaje a través de la práctica no solo se espera, sino que es inevitable. Analizar las dificultades a las que se enfrentan los pioneros es precisamente la forma en que el mercado en general aprende y en que los participantes actuales y futuros mejoran sus resultados. La presentación de informes nacionales en virtud del artículo 6.2 es la infraestructura invisible que subyace a cada resultado de mitigación transferido internacionalmente (ITMO) y que sustenta un crédito de carbono autorizado; y, en este momento, es el elemento del que depende todo lo demás.
5 puntos clave
- La presentación de informes es la columna vertebral de la aplicación del artículo 6.2: sin ella, no es posible aplicar de forma creíble las medidas de compensación (CA) ni verificar la integridad medioambiental de los mecanismos de comercio de emisiones internacionales (ITMO).
- El hecho de disponer de una carta de autorización (LoA) no implica necesariamente un riesgo bajo. Un país puede haber expedido autorizaciones y, aun así, presentar un riesgo significativo en relación con la LoA y la CA; por ejemplo, el riesgo de que no expida otra LoA o de que, en última instancia, no rinda cuentas de los ITMO tal y como se ha comprometido. Esto podría ocurrir si sus obligaciones de información se retrasan, son incompletas o inexactas.
- Hay tres tipos de deficiencias en la presentación de informes que revisten importancia: la puntualidad, la exhaustividad y la exactitud; y las tres se han observado en las primeras presentaciones.
- La flexibilidad en la presentación de informes para los países menos adelantados (PMA) o los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) es un período de gracia, no una exención permanente; e incluso dentro de ese período, la falta de datos del inventario de gases de efecto invernadero genera problemas posteriores a la hora de aplicar el CA.
- Las compañías aéreas con obligaciones de compensación en el marco de la Iniciativa de Reducción de Emisiones de Carbono ( CORSIA ), los compradores soberanos y las aseguradoras se enfrentan a riesgos financieros y jurídicos concretos. Cuando un país anfitrión se retrasa en la presentación de sus informes que reflejan la contabilidad de los gases de efecto invernadero, resulta imposible demostrar que la reducción de emisiones de un crédito de carbono no se haya contabilizado por duplicado.
Sin transparencia, no hay sistema: por qué la presentación de informes es la base del Acuerdo de París
El artículo 13 del Acuerdo de París establece el Marco de Transparencia Reforzado (ETF), que sirve de base a los requisitos de presentación de informes para todas las Partes. La Decisión 18/CMA.1, adoptada en la COP 24 (Katowice, 2018), establece las modalidades, los procedimientos y las directrices (MPG) del ETF y exige a las Partes que presenten un Informe Bienal de Transparencia (BTR).
En el caso de los países que aplican las orientaciones del artículo 6.2, dos decisiones posteriores establecen requisitos adicionales: la Decisión 2/CMA.3 de la COP 26 (Glasgow, 2021) y la Decisión 6/CMA.4 de la COP 27 (Sharm El-Sheikh, 2022). Estas exigen la presentación de un informe inicial (IR) para cada nueva autorización, ámbito de aplicación o actividad acreditada, junto con información cuantitativa anual y bienal. En conjunto, constituyen la estructura completa de presentación de informes para el artículo 6.2.
Artículo 6.2: Requisitos de presentación de informes según la decisión de la COP
Documentación que deben presentar los participantes según el artículo 6.2
Los países que emiten cartas de compromiso (LoA) —en las que manifiestan su intención de contabilizar los ITMO para su uso en las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC), en el programa « CORSIA » u otros fines de mitigación a nivel internacional (OIMP)— asumen una serie de obligaciones de información que van mucho más allá de las de las Partes no participantes. Estas obligaciones comienzan en el momento en que se emite una LoA, ya que esta constituye, en esencia, el compromiso de un país de aplicar los ajustes correspondientes. La presentación de informes es la forma de hacer que esa promesa sea verificable.
Obligaciones de información completas para los participantes del artículo 6.2
* En la práctica, la Secretaría de la CMNUCC espera que toda carta de compromiso (LoA) en el marco del CARP vaya acompañada de un informe de implementación (IR).
Los países menos adelantados (PMA) y los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) disponen de cierto margen para presentar sus informes de reducción de emisiones (BTR) —y, por extensión, sus inventarios de gases de efecto invernadero— con flexibilidad en los plazos. Sin embargo, esta flexibilidad nunca se concibió como una exención. Los retrasos crónicos en la presentación de los BTR y los inventarios de GEI crean un problema que se agrava: sin un inventario actualizado, no es posible realizar de forma fiable el ajuste del balance de emisiones. La ausencia de un inventario no es una cuestión técnica; es un obstáculo estructural para la integridad del CA.
Cronología de las obligaciones: cuándo empieza a correr el plazo
En el momento en que un país emite una carta de autorización, se desencadena una serie de obligaciones de presentación de informes. Algunas son inmediatas: el informe inicial debe presentarse en el momento de la autorización. Otras se producen en los meses siguientes, como la primera presentación de información anual, cuyo plazo vence el mes de abril siguiente. Las obligaciones bienales —el resumen estructurado y la información periódica— se ajustan al ciclo del BTR y continúan de forma indefinida. La siguiente figura muestra estas obligaciones a lo largo de un periodo de cinco años, indicando qué se requiere y cuándo.
Primeras conclusiones extraídas de la práctica: tres patrones de información a tener en cuenta
La primera tanda de cartas de autorización (LoA) y acuerdos de colaboración (CA) nos ha proporcionado un conjunto de datos preliminar sobre el comportamiento real a la hora de presentar informes. En Sylvera, nuestra evaluación del riesgo asociado a las LoA y los CA se basa directamente en lo que observamos en estas presentaciones. En conjunto, destacan tres patrones que constituyen áreas en las que existe un margen significativo de mejora:
Puntualidad: retrasos, pero aún no motivo de descalificación
Los retrasos son comprensibles, sobre todo en el caso de los países pioneros que están poniendo en práctica procesos verdaderamente novedosos. Pero la puntualidad tiene sus límites. A medida que se acerca el cumplimiento de la Fase 1 de « CORSIA », los retrasos persistentes pasarán de ser una preocupación administrativa a convertirse en un factor de riesgo significativo para los créditos que ya están en circulación. En el caso de los países menos adelantados (PMA) y los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID), no se espera que la flexibilidad sea indefinida, y las puntuaciones de « Sylvera » les conceden un margen de un año antes de que se ponga en peligro la fiabilidad de una carta de compromiso (LoA).
Exhaustividad: la importancia de los datos que faltan
Algunas presentaciones adolecen de la falta de campos de datos clave, especialmente en lo que respecta a los volúmenes de ITMO, la información sobre la añada o la metodología de los créditos de carbono (CA). Los informes incompletos pueden impedir que se valide que se ha aplicado correctamente un crédito de carbono, lo que socava toda la base de la declaración medioambiental del crédito.
Exactitud — Discrepancias entre informes o con respecto a las directrices del artículo 6.2
Quizás el problema más grave desde el punto de vista técnico: los datos que aparecen en un registro o informe (por ejemplo, el Informe Anual de Información) no concuerdan con los datos de otro (como el Resumen Estructurado del CTF4). Estas discrepancias pueden deberse a errores reales, a interpretaciones divergentes de las directrices del artículo 6.2 o, simplemente, a la dificultad de coordinar entre ministerios. Sea cual sea la causa, las incongruencias en los datos que aparecen en varios informes, o las interpretaciones y aplicaciones inexactas de las directrices de París, indican a los compradores y auditores que el sistema de presentación de informes del país aún no es sólido.
Qué supone para vosotros —compradores, inversores y aseguradoras— una información deficiente
Una carta de compromiso (LoA) es una declaración de intenciones, no una garantía infalible, de que el país aplicará los criterios contables necesarios para evitar la doble contabilización. El mercado del carbono aún no ha interiorizado plenamente lo que supone que el país anfitrión de un crédito no pueda demostrar que presenta informes fiables, puntuales, completos y precisos. Esto es lo que significa en la práctica para cada grupo de partes interesadas:
Para compradores: Aerolíneas y entidades soberanas que cumplen con la normativa « CORSIA »
Las compañías aéreasy los compradores soberanos asumen el mismo riesgo subyacente en materia de autorización, pero este se manifiesta de forma diferente. El programa « CORSIA » solo exige a las compañías aéreas que compren y cancelen unidades etiquetadas, sin obligación alguna de realizar un seguimiento ni de demostrar los fundamentos de dicha etiquetación. Aun así, la presentación de informes por parte del país anfitrión no es irrelevante para las compañías aéreas: sustenta la integridad del propio suministro, respaldando aspectos como la cobertura de seguro de las unidades, aunque las propias compañías aéreas no tengan que asumir directamente la carga de la verificación. Los compradores soberanos se enfrentan a ese riesgo de forma más directa, ya que su capacidad para compensar legítimamente las emisiones depende por completo de que se mantenga la validez de esa misma información.
CORSIA exige a las compañías aéreas que entreguen unidades de emisión admisibles para compensar sus emisiones de aviación internacional que superen el nivel de referencia. Para que una unidad sea admisible en el marco de « CORSIA », debe proceder de un país de acogida que la haya autorizado debidamente y haya aplicado —o se haya comprometido a aplicar— una medida de mitigación (CA). Si la información facilitada por el país de acogida es incompleta o inexacta, es posible que la medida de mitigación no sea verificable. Debido a los requisitos de CORSIA, que exigen a los organismos de normalización de certificación «asumir» este riesgo, estos deben contar con medidas para compensar las unidades autorizadas que, en última instancia, no se contabilicen, lo que genera incertidumbre en materia de cumplimiento precisamente en el momento en que los reguladores y los auditores prestarán mayor atención.
Los gobiernos que utilizan o contabilizan los ITMO para cumplir con sus NDC se enfrentan a un riesgo diferente, pero igualmente grave. Si los informes del país anfitrión no establecen claramente que sus ITMO se han restado de su propia contabilidad de NDC, el país comprador soberano no puede demostrar que sus propios objetivos de NDC se están cumpliendo por medios legítimos. Los acuerdos bilaterales del artículo 6.2 se basan en que ambas partes mantengan registros fiables: una información deficiente por parte de una de ellas socava la integridad de todo el enfoque cooperativo. Para los Estados soberanos que utilizan los créditos del artículo 6.2 como parte de sus compromisos climáticos, este no es un riesgo teórico.
Para inversores y promotores de proyectos
Los inversoresy los promotores de proyectos comparten una vulnerabilidad común: ambos han comprometido capital o recursos basándose en una autorización en virtud del artículo 6.2 que podría resultar más difícil de justificar de lo que parecía en su momento. Las valoraciones de los proyectos, las previsiones de ingresos y las estructuras de financiación que dan por sentada la integridad de la autoridad competente (CA) deberían someterse a pruebas de resistencia en función de la capacidad real de información y el historial del país anfitrión.
Para los inversores, el riesgo no radica simplemente en que un país anfitrión revoque una carta de autorización (LoA), sino en que los retrasos o las deficiencias de un país a la hora de cumplir con sus obligaciones de información socaven retroactivamente la autorización que ha concedido. Una autorización que existe sobre el papel pero que no puede justificarse mediante la cadena de información requerida queda, a efectos prácticos, invalidada, aunque nunca se haya retirado formalmente.
Para los promotores de proyectos, las consecuencias son más de carácter operativo. Un proyecto ubicado en un país con un historial de presentación de informes más débil se enfrenta a dificultades en todas las fases del ciclo de vida del crédito —desde la diligencia debida del comprador hasta el reconocimiento por parte del registro de la cobertura de su LoA, pasando por la emisión y la liquidez en el mercado secundario—. Los pioneros que crearon carteras de proyectos partiendo de la base de que los países anfitriones presentarían informes fiables pueden encontrarse con créditos autorizados que, sin embargo, resultan difíciles de vender, utilizar o defender ante una auditoría, no porque el proyecto subyacente no haya cumplido, sino porque la infraestructura soberana que lo rodea sí lo ha hecho.
Para las aseguradoras
Elmercado de seguros para el riesgo de entrega de créditos de carbono aún se encuentra en fase de desarrollo, pero las aseguradoras están empezando a plantear preguntas más exigentes sobre el riesgo país subyacente que conllevan los créditos del artículo 6.2. La calidad de la información es cada vez más relevante a la hora de determinar cómo las aseguradoras fijan las primas y estructuran la cobertura. Una póliza suscrita para créditos procedentes de un país con deficiencias recurrentes en la presentación de informes presenta un perfil de riesgo diferente al de una póliza correspondiente a un país con un historial de presentación de informes impecable, puntual y coherente internamente. A medida que el mercado de los seguros de carbono madure, es probable que las deficiencias en la presentación de informes se traduzcan directamente en primas más elevadas o en exclusiones de la cobertura.
El camino a seguir: cómo sería una situación ideal
La buena noticia es que existen marcos de presentación de informes; las plantillas están disponibles; y la infraestructura de apoyo técnico de la CMNUCC se está ampliando. Hay varios aspectos que marcarían una diferencia sustancial:
- Los países anfitriones deben invertir en capacidad específica para la presentación de informes con arreglo al artículo 6, apartado 2; lo ideal sería una coordinación interministerial entre los organismos de medio ambiente, finanzas y estadística.
- Los compradores e inversores están convirtiendo la calidad de la información en un criterio estándar de la diligencia debida, y no en algo secundario.
- CORSIA los programas y organismos de acreditación que cumplan los requisitos y que tengan en cuenta el historial de presentación de informes del país de acogida a la hora de evaluar la idoneidad de dichos programas.
- Las aseguradoras y las agencias de calificación incorporan las puntuaciones de los informes por países en sus modelos de riesgo.
Sylvera El análisis de países anfitriones de centros de «Artículo 6» y « CORSIA » ofrece una evaluación rigurosa del riesgo relacionado con las «LoA» y las «CA» a nivel nacional. Con la proximidad de la fecha límite de cumplimiento de la fase 1 del « CORSIA » —que exige a las compañías aéreas entregar unidades admisibles para compensar sus emisiones de 2024 a 2026— y con los compradores soberanos compitiendo por cumplir los objetivos de las contribuciones nacionales determinadas (NDC) para 2030, se está cerrando la ventana para considerar la calidad de la información como una cuestión secundaria. A medida que se disponga de más datos a través de los sucesivos ciclos de transparencia, el panorama se irá definiendo con mayor claridad, para bien o para mal.
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